2013年，在國內(nèi)外經(jīng)濟的緩慢復(fù)蘇的大環(huán)境下，我國工業(yè)能源消費總量快速增長，單位工業(yè)增加值能耗下降趨緩，完成年度節(jié)能減排目標難度很大。展望2014年，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢趨于穩(wěn)定，我國工業(yè)經(jīng)濟將保持平穩(wěn)增長，在2013年工業(yè)節(jié)能目標任務(wù)有可能完不成的情況下，節(jié)能減排面臨的形勢將更加嚴峻。

一、對2014年形勢的基本判斷

(一)工業(yè)經(jīng)濟平穩(wěn)增長，但節(jié)能減排形勢嚴峻

2013年前三季度，我國經(jīng)濟顯現(xiàn)出穩(wěn)中有升、穩(wěn)中向好的積極變化。1-10月，規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長9.7%.伴隨著工業(yè)經(jīng)濟的復(fù)蘇，工業(yè)用電量快速增長(圖1)，1-10月，全國工業(yè)用電量31402億千瓦時，同比增長6.6%，增速比上年同期提高3.5個百分點，占全社會用電量的比重為71.7%.

進入2014年，在工業(yè)經(jīng)濟平穩(wěn)增長的預(yù)期下，我國工業(yè)節(jié)能減排將面臨巨大壓力。首先，國際貨幣基金組織預(yù)計2014年全球經(jīng)濟增長3.6%，將稍高于今年增長水平，總體態(tài)勢趨于穩(wěn)定，中國經(jīng)濟將保持7%以上的增速，工業(yè)作為國民經(jīng)濟的主體，也將保持較快的增長速度。其次，從工業(yè)電力消費彈性系數(shù)的變化來看，2013年1-10月，呈逐步上升的態(tài)勢(圖2)，單位工業(yè)增加值能耗降幅逐步收窄，說明節(jié)能減排能力和空間處于下降狀態(tài)。一季度單位工業(yè)增加值能耗下降7%，二季度為6%，三季度進一步收窄到5%左右，隨著工業(yè)經(jīng)濟的企穩(wěn)回升，完成今年下降5%的目標任務(wù)難度極大，節(jié)能減排壓力不可避免會傳導(dǎo)至2014年。

(二)四大高載能行業(yè)用電量比重持續(xù)下降，結(jié)構(gòu)性節(jié)能減排效果逐步顯現(xiàn)

展望2014年，四大高載能行業(yè)用電量比重有望繼續(xù)保持下降態(tài)勢，結(jié)構(gòu)性節(jié)能減排效果逐步顯現(xiàn)。首先，從重點用能行業(yè)能源消費情況來看，2013年1-10月份，化工、建材、鋼鐵和有色等四大高載能行業(yè)用電量總和占全社會用電總量的比重為31.1%，明顯低于去年同期(33%)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入推進，預(yù)計高載能行業(yè)能耗比重2014年仍將保持持續(xù)下降趨勢。其次，淘汰落后產(chǎn)能工作按計劃有序推進，工業(yè)和信息化部2013年連續(xù)公告了三批工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單，涉及煉鐵、煉鋼、焦炭、鐵合金、電石、電解鋁、銅冶煉、鉛冶煉等19個工業(yè)行業(yè)，要求有關(guān)省(區(qū)、市)采取有效措施，力爭列入公告名單內(nèi)企業(yè)的落后產(chǎn)能按時關(guān)停，確保按時拆除淘汰，十二五淘汰落后產(chǎn)能目標任務(wù)有望提前完成。再次，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)進入發(fā)展的快車道，近期發(fā)布的《中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告(2014)》指出，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》三年來，我國培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的宏觀政策環(huán)境不斷完善，相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)模保持年均15%以上增長，正逐漸成為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長的重要力量。

(三)西部地區(qū)能源消費繼續(xù)保持快速增長，節(jié)能減排形勢愈加嚴峻

西部地區(qū)用電量增速將在2014年繼續(xù)保持快速增長，節(jié)能減排形勢將更加嚴峻。根據(jù)《各地區(qū)2013年前三季度節(jié)能目標完成情況晴雨表》，對照各地十二五后三年年均節(jié)能任務(wù)，前三季度，海南、寧夏、新疆等3個地區(qū)預(yù)警等級為一級，節(jié)能形勢十分嚴峻;廣西、貴州、云南、青海等8個地區(qū)預(yù)警等級為二級，節(jié)能形勢比較嚴峻。與十二五節(jié)能工作進度要求相比較，海南、青海、寧夏、新疆等4個地區(qū)預(yù)警等級為一級，云南預(yù)警等級為二級。

宏觀上看，西部地區(qū)正處于工業(yè)化快速發(fā)展時期，東部沿海地區(qū)已處于工業(yè)化中后期，工業(yè)經(jīng)濟增長西快東慢的格局將在今后一段時期繼續(xù)保持。根據(jù)各省公布的2013年三季報，增速較快的省份主要集中在中西部尤其是西部，10%幾乎成了東部和中西部的分水嶺。微觀上看，經(jīng)濟的快速增長必將帶動能源消耗的快速增加，2013年前三季度，西部地區(qū)用電保持較高增長，東、中、西和東北地區(qū)用電同比分別增長6.4%、6.8%、9.8%和4.4%，其中，西部地區(qū)的用電量增速一直保持高位。

(四)應(yīng)對氣候變化競爭加劇，工業(yè)節(jié)能減排要求更高

2014年，應(yīng)對氣候變化的國際競爭將更加激烈。2013年11月11日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第19次締約方會議暨《京都議定書》第9次締約方會議開幕，相關(guān)談判取得進展，但各方分歧也難以忽視。對發(fā)展中國家落實原有承諾的呼聲，發(fā)達國家出現(xiàn)了不同程度的消極態(tài)度，其中日本在2013年11月15日宣布2020年排放目標從之前承諾的在1990年基礎(chǔ)減排25%修改為在1990年基礎(chǔ)上排放增加3.1%.歐盟對此表示了失望，但歐盟提高關(guān)于2020年之前的減排目標的可能性仍然不大，同時，盡管國際民用航空組織否決了歐盟要求單方面征收航空碳稅的提案，但歐盟近期又重申了向飛越歐洲空域的外國航空公司征收排放費的議案。

我國總體上仍然處于工業(yè)化快速發(fā)展時期，但目前二氧化碳排放卻已躍居世界第一位，需要承受的節(jié)能減排壓力明顯增大。當(dāng)前，我國工業(yè)發(fā)展能耗偏高，要適應(yīng)當(dāng)前世界經(jīng)濟和國際貿(mào)易發(fā)展的趨勢，應(yīng)對氣候變化，提升我國工業(yè)領(lǐng)域競爭力，十二五后兩年必須繼續(xù)提高工業(yè)領(lǐng)域的節(jié)能減排水平。

(五)落實大氣污染防治行動計劃，主要污染物減排力度空前

大氣污染問題，既有我國仍處于快速工業(yè)化中后期、經(jīng)濟發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理的原因，也有靜穩(wěn)、逆溫等氣象條件的因素，還與大氣污染防控能力薄弱、法制體制機制不完善等有關(guān)。為此，國務(wù)院研究部署了大氣污染防治十條措施，發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃》(簡稱《計劃》)，提出經(jīng)過5年的努力，全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少的目標。

展望2014年，《計劃》將逐步得到貫徹落實，二氧化硫、氮氧化物等主要污染物減排力度也將前所未有。目前，環(huán)境保護部已經(jīng)提出要盡快做好六方面工作：一是聯(lián)合5部門印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》;二是分解目標任務(wù)，起草《大氣污染防治目標責(zé)任書》;三是細化配套政策措施，擬定2013年和2014年上半年將出臺的20項配套政策;四是積極做好《大氣十條》宣傳報道工作;五是完善監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急體系，聯(lián)合氣象局印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣監(jiān)測預(yù)警工作方案》;六是強化大氣環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。

(六)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)迎來高速發(fā)展期，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品加快推廣應(yīng)用

加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，對拉動投資和消費，形成新的經(jīng)濟增長點，推動產(chǎn)業(yè)升級和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進節(jié)能減排和民生改善，具有十分重要的意義。為此，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》(簡稱《意見》)，提出通過促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平全面提升、引領(lǐng)社會資金投入節(jié)能環(huán)保工程建設(shè)、推廣節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、提高節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場競爭力、營造有利的市場和政策環(huán)境等措施，實現(xiàn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增速15%以上的目標。

2014年，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)將在一系列政策措施的推動下加速發(fā)展。首先，為落實《意見》，有關(guān)部門正在研究制定節(jié)能、環(huán)保、資源循環(huán)利用等產(chǎn)業(yè)的重大技術(shù)裝備和產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化實施方案，加大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的推廣應(yīng)用力度。其次，隨著國務(wù)院關(guān)于加強內(nèi)燃機節(jié)能減排有關(guān)意見的落實，及工信部節(jié)能與綠色專項行動的展開，也將促進我國內(nèi)燃機、電機和工業(yè)鍋爐能效水平的提升。第三，為提升重點行業(yè)減排技術(shù)水平，環(huán)境保護部組織制定并發(fā)布了水泥、鋼鐵、硫酸和涉揮發(fā)性有機物等產(chǎn)業(yè)的污染防治技術(shù)政策文件。

二、需要關(guān)注的幾個問題

(一)工業(yè)結(jié)構(gòu)重化帶動下，能源消費總量難控制

2014年，重工業(yè)同比增速仍可能快于輕工業(yè)，工業(yè)結(jié)構(gòu)重化將繼續(xù)拉動工業(yè)能源消費總量快速增長，這將影響我國能源消費總量控制目標的實現(xiàn)。從發(fā)展趨勢上看，自2012年8月以來連續(xù)13個月重工業(yè)同比增速快于輕工業(yè)。2013年8月份輕重工業(yè)走勢明顯分化，重工業(yè)較上月回升0.6個百分點，成為帶動整體工業(yè)復(fù)蘇的主要動力，而輕工業(yè)增長則大幅放緩2.4個百分點。同時，重工業(yè)能源消耗比重依然偏大。2013年1-8月，重工業(yè)用電量占工業(yè)用電總量的比重為83.3%，其中化工、建材、鋼鐵、有色等四大高載能行業(yè)用電量占工業(yè)用電總量的比重為42.7%.

(二)產(chǎn)能過剩現(xiàn)象嚴重，抑制企業(yè)節(jié)能減排內(nèi)生動力

部分行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾將在2014年繼續(xù)影響企業(yè)節(jié)能減排。根據(jù)中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)對3545家企業(yè)所在行業(yè)產(chǎn)能過剩情況的調(diào)查，71%的企業(yè)認為目前產(chǎn)能過剩非常嚴重或比較嚴重，企業(yè)設(shè)備利用率僅72%，比去年低0.7個百分點。同時，產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)行業(yè)面廣、絕對過剩程度高等特點。由于地方保護和缺乏有效退出機制，過剩產(chǎn)能調(diào)整工作進展緩慢，67.7%的企業(yè)認為，要消化目前的過剩產(chǎn)能，至少需要3年以上的時間。在工業(yè)品價格下行壓力不減且需求難以大幅回升的情況下，工業(yè)企業(yè)整體利潤改善空間有限，企業(yè)效益不好的時候，無資金用于開展節(jié)能減排工作，造成工業(yè)企業(yè)尤其是高耗能企業(yè)節(jié)能減排內(nèi)生動力不足。

(三)工業(yè)節(jié)能減排管理基礎(chǔ)薄弱，影響科學(xué)決策效果

主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是能耗統(tǒng)計數(shù)據(jù)地方與國家不銜接，這與能源計量裝置配備不健全、缺少專業(yè)能源統(tǒng)計人員、采用企業(yè)自主填報統(tǒng)計數(shù)據(jù)等有直接關(guān)系。我國針對節(jié)能減排領(lǐng)域的分析決策主要依靠國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，工業(yè)行業(yè)和企業(yè)能源消費的計量、統(tǒng)計數(shù)據(jù)不足，工業(yè)產(chǎn)品單耗等信息難收集，尚未實現(xiàn)工業(yè)節(jié)能的在線監(jiān)測，工業(yè)用能管理和節(jié)能減排政策制定缺乏實時可靠的數(shù)據(jù)依據(jù)。二是能源計量的指標體系尚未建立，全國能源計量的一致性無法保證，對企業(yè)節(jié)能減排情況無法實施全面的跟蹤監(jiān)察。三是提升重點行業(yè)、重點區(qū)域、重點流域清潔生產(chǎn)水平需要更多的政策創(chuàng)新。盡快推廣工業(yè)行業(yè)成熟清潔生產(chǎn)技術(shù)仍需進一步的政策支持，推進和落實有毒有害原料(產(chǎn)品)替代和工業(yè)產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計仍面臨一定的困難與挑戰(zhàn)。

(四)節(jié)能減排標準滯后，無法滿足工業(yè)綠色低碳發(fā)展要求

我國現(xiàn)已發(fā)布了粗鋼、焦炭、水泥、銅冶煉、輪胎、化工產(chǎn)品等54個國家強制性單位產(chǎn)品能源消耗限額標準，以及30個工業(yè)行業(yè)的清潔生產(chǎn)評價指標體系。這些標準的出臺，對節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能的促進作用非常明顯。但是，目前大部分能耗限額標準值偏低，特別是2008年發(fā)布的首批22項中的粗鋼、焦炭等，指標已相對滯后。同時，鋼鐵、電解鋁、電池等行業(yè)的清潔生產(chǎn)評價指標體系是根據(jù)10年前我國相關(guān)行業(yè)清潔生產(chǎn)水平制定的，部分內(nèi)容已不滿足行業(yè)綠色發(fā)展的要求。此外，目前所有工業(yè)行業(yè)還沒有相應(yīng)的用水、用地指標。標準的滯后和缺失將嚴重制約節(jié)能減排工作的深入推進，無法滿足工業(yè)綠色低碳發(fā)展要求。

三、應(yīng)采取的對策建議

(一)控制兩高行業(yè)過快增長，嚴格新上項目能評環(huán)評

一是盡快修訂兩高產(chǎn)品能耗限額標準，提高標準的限定值及準入值，尤其是2008年發(fā)布的首批22項中粗鋼、焦炭等產(chǎn)品，優(yōu)先啟動其標準修訂工作。二是繼續(xù)嚴格控制兩高產(chǎn)品出口，完善加工貿(mào)易禁止類和限制類目錄，禁止高耗能、高排放和資源類產(chǎn)品加工貿(mào)易。三是加強項目管理，嚴禁核準產(chǎn)能過剩兩高行業(yè)新增產(chǎn)能項目，堅決停建兩高行業(yè)違規(guī)在建項目。四是嚴格節(jié)能評估審查和環(huán)境影響評價，提高兩高項目準入門檻，新上兩高項目的能效、環(huán)保指標要達到國內(nèi)同行業(yè)、同規(guī)模領(lǐng)先水平。

(二)化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾，繼續(xù)推進結(jié)構(gòu)性節(jié)能減排

一是切實落實《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，以鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)為化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的主要對象，同時指導(dǎo)其他產(chǎn)能過剩行業(yè)化解工作，逐步實現(xiàn)相關(guān)行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模基本合理、發(fā)展質(zhì)量明顯改善、長效機制有效建立的目標。二是按照工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委、財政部等部門《關(guān)于加快推進重點行業(yè)企業(yè)兼并重組的指導(dǎo)意見》要求，以鋼鐵、水泥、電解鋁、稀土等行業(yè)為重點，推進企業(yè)兼并重組，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是工業(yè)和信息化主管部門盡快研究制訂工業(yè)行業(yè)的用水、用地標準，用節(jié)能減排要求優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進結(jié)構(gòu)性節(jié)能減排。

(三)加快研究制定差異化的節(jié)能減排政策

一是研究制定區(qū)域工業(yè)節(jié)能減排差異化政策，在淘汰落后產(chǎn)能、新上項目能評環(huán)評以及節(jié)能減排技改資金安排等方面，充分考慮東部與中西部的地區(qū)差異;二是研究制定工業(yè)行業(yè)節(jié)能減排差異化政策，在節(jié)能減排技術(shù)裝備推廣、能源消耗和主要污染物排放總量控制等方面，充分考慮重點行業(yè)與一般行業(yè)的差異;三是研究制定工業(yè)企業(yè)節(jié)能減排差異化政策，節(jié)能減排服務(wù)、綠色采購、綠色信貸等方面，充分考慮大企業(yè)與中小企業(yè)的差異。

(四)用信息化手段完善節(jié)能減排管理體系

一是要推動工業(yè)用能設(shè)備ip化，綠色網(wǎng)絡(luò)控制協(xié)議在鋼鐵、石化、有色、建材等用能行業(yè)開展試點應(yīng)用，總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善標準并逐步推廣。二是要建立工業(yè)能耗在線監(jiān)測平臺，完善能源計量和標準體系。運用通用的監(jiān)測指標體系、規(guī)范的數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)能耗數(shù)據(jù)實時采集、匯總分析和預(yù)測預(yù)警等功能，對各地各部門節(jié)能減排政策制定、措施落實、資金支持等提供系統(tǒng)支持。三是要在工業(yè)重點用能領(lǐng)域和節(jié)能環(huán)節(jié)大力推進數(shù)字能源，如智能電機、工業(yè)鍋爐窯爐遠程監(jiān)控系統(tǒng)、能源管控中心、流程工業(yè)能源在線仿真系統(tǒng)等。四是實施企業(yè)數(shù)字能源分級管理，推動企業(yè)數(shù)字能源朝著更高等級方向發(fā)展，從而最大限度提高企業(yè)能源利用效率。

(五)加快建立和完善工業(yè)節(jié)能減排標準體系

一是擴大終端用能產(chǎn)品標準制(修)定的范圍，推動工業(yè)設(shè)備、家用電器、照明器具、商用設(shè)備、交通運輸工具、電子信息通訊產(chǎn)品節(jié)能減排標準制(修)訂，促進終端用能產(chǎn)品能源利用效率水平的提高。二是加快生產(chǎn)過程中單位產(chǎn)品能耗限額標準制(修)訂工作，將能耗限額標準從工業(yè)重點用能行業(yè)擴大到一般用能行業(yè)，嚴格執(zhí)行各種生產(chǎn)工藝、設(shè)備和技術(shù)的節(jié)能減排標準。三是加強工業(yè)節(jié)能減排配套標準的制(修)訂工作，加快工業(yè)節(jié)能設(shè)計標準、能量平衡標準、能耗測試與計算標準、能源消耗限額標準、節(jié)能監(jiān)測標準、能源審計標準、高效節(jié)能產(chǎn)品及裝置標準、節(jié)能綜合管理與評價標準的制(修)訂。四是積極推進節(jié)能服務(wù)標準的制(修)訂，做好節(jié)能效果檢驗評估標準、節(jié)能減排檢測評價標準的制(修)訂和推廣。